让城市治理更智能更高效更精准

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  习近平总书记在重庆考察时指出，“治理体系和治理能力现代化是中国式现代化的应有之义”“重庆是我国辖区面积和人口规模最大的城市，要深入践行人民城市理念，积极探索超大城市现代化治理新路子”“让城市治理更智能、更高效、更精准”。

　　城市治理不仅是发展议题，更是民生关切。围绕如何在宏观层面让城市运转更加高效有序，在微观层面不断提升市民的幸福感，记者采访了北京大学政府管理学院教授、城市治理研究院执行院长沈体雁。

　　城市治理已经在很大程度上成为一个城市的名片、品牌，成为一个城市的辐射源、动力源

　　记者：城市治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。如何理解城市治理的内涵？

　　沈体雁：首先，城市治理是一项系统工程。例如，城市治理包括道路交通运输、电力能源供应、给水排水污水、垃圾收运处置、邮政邮电通信和公园园林绿化等城市基础功能维护和城市公共空间活动管理，涉及领域众多。这就要求强化各职能部门间协调合作，企业、社会与政府间协调合作。其次，城市治理是一项发展工程。城市发展质量是由城市治理质量和效率所决定的。目前，城市之间的竞争已经不仅仅是政策竞争、区位竞争，也是治理竞争，哪里环境更优，资源就在哪里集聚，哪里治理好，人才就向哪里汇集。城市治理已经在很大程度上成为一个城市的名片、品牌，成为一个城市的辐射源、动力源。最后，城市治理更是一项民生工程。城市的核心是人，人的活动涉及衣食住行、生老病死、安居乐业。安全、方便、效率、舒适是城市管理和服务水平的重要评判标准。聚焦市民日益增长的美好生活需要，以城市治理科学化、精细化、智能化带动城市服务质量提升，已经成为当前城市治理的核心命题。

　　城市治理体系和治理能力现代化是当前城市工作尤其是城市治理工作的基本任务。城市治理理念、体系与能力是一个相互支撑的系统。城市治理的运转逻辑应该是治理主体用一定方法去治理客体的逻辑，是谁来治理、治理什么和如何治理三者的有机结合，此三者分别对应城市治理的主体、客体和方法。

　　从治理主体上看，应当形成政府主导下的多元主体协同共治思维。治理这一概念，强调的是多元主体的参与和协同，在城市治理中，政府、社会和市民是当然的治理主体。在我国城市治理体系逐步完善的过程中，应树立系统治理理念，确立政府在城市治理体系中的主导地位，依法保障社会和市民在其中的参与权，打破体制机制障碍，创新应用各种有利于多元主体协同的技术，实现城市共治共管、共建共享。

　　从治理客体上看，要兼顾城市治理中的问题导向和目标导向。城市治理的客体大体上分为两类，一类客体是“城市问题”，也就是城市运行和发展过程中面临的各种问题和矛盾，即“城市病”。当前，城市治理亟待解决的主要问题是城市化中资源短缺、交通拥堵、环境污染、社会风险增多、公共服务不足、基础设施不足等。另一类客体是“城市的使命”，即城市的长远发展目标及其道路问题。这个维度的城市治理则是在尊重城市历史和现实基础上主动作为的城市治理，事关城市品位和可持续发展。以重庆为例，习近平总书记2016年在重庆考察调研时，对重庆提出了“两点”定位和“两地”目标，2018年全国两会在参加重庆代表团审议时又嘱托，“加快建设内陆开放高地、山清水秀美丽之地，努力推动高质量发展、创造高品质生活，让重庆各项工作迈上新台阶”。此次在重庆，习近平总书记考察了“城市大脑”，对重庆提出殷切期望，“重庆是我国辖区面积和人口规模最大的城市，要深入践行人民城市理念，积极探索超大城市现代化治理新路子”。习近平总书记的一系列重要讲话精神，是做好重庆城市治理工作的总纲领、总遵循。重庆的城市治理工作应当围绕建设山清水秀美丽之地、推动高质量发展、创造高品质生活、探索超大城市现代化治理新路子的目标来谋划，努力推进城市治理体系和治理能力现代化。

　　从治理方法上看，要努力实现法治化、科学化、精细化、智慧化。城市治理方法是连接治理主体和客体关系的桥梁，实现良好治理的前提是对主客体关系的理性认知。当前我国城市治理在方法选择上应突出几个重点：一是根据依法治理理念，在制度、体制、机制的建设和应用中，要严格依照国家和各地区已有的法律法规，同时依法、审慎、充分利用城市立法权，运用法治思维和法治方式开展城市治理；二是遵循城市发展规律加强科学化治理，认识并尊重城市在经济、政治、文化、社会、生态环境等方面的特点，运用科学的方法、手段、技术等，让城市治理在实践上缜密协调、低耗高效；三是根据系统治理理念和智慧治理理念，在城市治理中系统实现制度、体制、机制与工具、手段的有机衔接，系统考虑各种治理方法的优劣，实现治理方法的智慧选择和有机组合。

　　坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民，不断改进城市管理和服务状况

　　记者：新时代以来，习近平总书记围绕不断推进城市治理体系和治理能力现代化作出了一系列重要论述。我们应当如何以这些重要论述为指引做好城市治理相关工作？

　　沈体雁：党的十八大以来，习近平总书记围绕不断推进城市治理体系和治理能力现代化作出了一系列重要论述，提出了“一流城市要有一流治理”“城市管理应该像绣花一样精细”“城市是人民的城市，人民城市为人民”等全新的城市治理理念，为中国特色的城市治理体系和治理能力现代化指明了前进方向，提供了根本遵循。

　　一是坚持人民城市人民建、人民城市为人民。习近平总书记指出：“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。”

　　坚持人民城市为人民，要抓住城市管理和服务这个重点。习近平总书记指出：“城市的核心是人，关键是十二个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。城市工作做得好不好，老百姓满意不满意，生活方便不方便，城市管理和服务状况是重要评判标准。”城市治理中，要在满足基本功能性需要的基础上，关注管理细节，提升品质要求，达到管理与建设并重、经济效益与社会效益并存，政府主导与群众参与并进的目的。要坚持以人民为中心，立足市民期待，关注市民需求，以人民满意为标准，以市民幸福为追求，着力打造宜居宜业宜游城市，不断提升城市综合承载力、包容度和宜居性，做到“有温度的管理”。

　　坚持人民城市为人民，要鼓励市民积极参与城市建设、管理。习近平总书记指出：“市民是城市建设、城市发展的主体。”这就要求城市政府尊重市民的主体地位，保护市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权；创新城市治理方式，从“划桨人”转变为“掌舵人”，调动市场、企业、市民推进城市治理的积极性、主动性、创造性，推动形成政府、市民、社会同心同向同行动和共建共治共享的城市治理格局。

　　二是促进城市管理科学化、精细化、智能化。习近平总书记指出：“一流城市要有一流治理。提高城市管理水平，要在科学化、精细化、智能化上下功夫。”

　　要认识、尊重、顺应城市发展规律。习近平总书记指出：“城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律”“做好城市工作，首先要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想”。比如，城市和经济发展两者相辅相成、相互促进；城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程；城市规模要同资源环境承载能力相适应。城市治理要从我国的自然禀赋、历史文化传统、制度体制出发，既遵循普遍规律、又不能墨守成规，既借鉴国际先进经验、又不能照抄照搬。要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。

　　城市管理要像绣花一样精细。城市治理事关人民群众生产生活的方方面面，是一门复杂的科学，更是精细的艺术。习近平总书记指出：“要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。”其中，“精”就是切中要点，抓住运营管理中的关键环节；“细”就是管理标准的具体量化、考核、督促和执行。“精细”要求对城市管理工作所涉及的范围、职责、标准、流程和法律责任等作出全面详细的规定，建立城市管理对象的精细化、管理职责的精细化、管理标准的精细化、管理流程的精细化、考核评价的精细化、社会动员的精细化等标准体系，不断提高城市管理的针对性、可操作性和有效性，促进城市运行更有序、更规范、更科学、更高效。

　　让城市运转更聪明、更智慧。习近平总书记指出：“从信息化到智能化再到智慧化，是建设智慧城市的必由之路，前景广阔”“要强化智能化管理，提高城市管理标准，更多运用互联网、大数据等信息技术手段”。城市管理的智慧化，即依托地理信息、物联网、云计算、大数据、人工智能等现代信息技术，提升、拓展和延伸城市管理能力，以实现城市资源配置最优化、城市功能完善化、城市服务人性化的一种城市治理模式。实现城市管理智慧化应持续提升智慧城管建设水平，包括智慧市政、智慧环卫、智慧水务、智慧停车等，统筹整合公安、城乡建设、规划、城管、环保等部门数据资源，形成市、区两级上下联通、左右互通、内外融通的城市管理大平台。建立用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的管理机制，全面推进城市管理由被动式管理向主动式响应的转型。

　　树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署

　　记者：在您看来，领导干部提升城市治理能力，有哪些主要着力点？

　　沈体雁：基于城市治理实践的现实需要，领导干部提升城市治理能力，可从提升城市动员能力、城市管理能力、城市发展能力和精细治理能力等方面着手。

　　城市动员能力主要基于主体协同实现多方参与。城市动员能力建设是城市治理主体自我动员和动员其他治理要素参与治理的能力。在多元协同的城市治理格局中，城市动员能力建设的前提在于各治理主体有强大的能力，关键在于动员各治理主体共同参与到城市治理中来，实现合作治理。

　　城市管理能力主要基于短期问题进行治理。对城市问题的应对和管理是城市治理的一项经常性工作，是城市治理的重要组成部分。因此，城市管理能力既是传统城市治理理念下的核心能力，也是城市治理能力的重要内容。此处的城市管理能力是狭义上的，主要是指针对“城市病”对症施治的能力，是治理公共服务不足、交通拥堵、环境污染等城市日常运行中突出公共问题的能力。加强城市管理能力建设，提高城市管理水平，必须坚持问题导向。针对城市化快速发展带来的资源短缺、交通拥堵、环境污染、社会风险增多、公共服务不足、基础设施不足等“城市病”，要坚持对症施治。此外，要全面梳理城市治理风险清单，建立和完善城市安全运行管理机制，健全信息互通、资源共享、协调联动的风险防控工作体系，实现对风险的源头管控、过程监测、预报预警、应急处置和系统治理。

　　城市发展能力主要基于城市发展长期目标进行治理。城市管理本身就是一项发展工程，城市管理是城市经济社会发展的重要支撑。城市管理水平决定了城市吸引外来人口和要素的活跃性，也深刻影响了一个城市的经济社会发展。一方面，城市发展首先要有长远眼光，在城市空间规划方面，要考虑未来城市发展的边界，实现生产、生活、生态三者的超前优化布局；另一方面，城市发展要随着发展环境和城市要素的变化而不断进行动态调整。虽然我们想要尽可能预测城市发展的未来，但很多影响城市发展的因素却在不停变化。为了应对这种状况，除了要尽可能考虑可能发生的变化，还要建立城市发展影响因素监测和变化预警机制，建立合理的动态调整机制，以便在变化发生时能及时修正发展方向，有效应对发展风险。

　　在城市治理中强调精细化，既是一种理念，也是一种能力。现代化的城市治理拒绝经验化、粗放式的管理模式，要求治理的理念、制度、手段和技术全面精细化。城市精细治理能力首先是基于现代信息技术的智慧城市建设。随着现代信息技术的发展，城市信息化正在从“数字城市”快速转向“智慧城市”。城市的精细治理能力还需要“循证治理”和“整体治理”完美结合，这也是智慧城市建设的题中之义。物联网、大数据、云计算等技术的进步为整体上实现循证治理提供了基础。在智慧城市中，治理主体能准确、便捷、及时地找到并定位城市问题所在的节点和痛点，实现靶向治理，这就是精细治理能力的鲜明体现。城市的精细治理还强调城市治理要素之间的整体协同，强调精细化与整体性的有机结合，实现整体治理。整体治理主要着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。

　　需要注意的是，上述几种治理能力不是相互独立的，而是相互密切关联的。提升城市治理能力，要求领导干部坚持和运用系统思维，在统筹上下功夫，在重点上求突破。习近平总书记多次强调：“城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作。”

　　运用系统思维推动城市工作，就是要运用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点，充分认识城市及城市工作的系统属性，在此基础上实现对城市工作的综合平衡、整体推进。在中央城市工作会议上，习近平总书记提出五个“统筹”：统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。这五个“统筹”正是系统思维在城市治理中的运用。实践证明，只有在城市建设和发展中做到统筹兼顾，才能正确处理各方面关系、充分调动各方面积极性，顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，朝着构筑新时代宜业宜居的“人民之城”目标不断前进。除统筹考虑城市内部各要素外，坚持系统思维还要求城市治理必须将城市视为一个相对稳定而又始终开放的系统。城市不是封闭、孤立的系统，而是处在省域、全国的范围内。城市治理必须考虑其在省域治理、国家治理等多层治理中的地位和角色。

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